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官僚系统的失灵

看过一篇《官僚制控制体系的失灵与变革》,其中主要论述的是在复杂多样化时代背景下,传统官僚体制无法敏捷地对日新月异的变化做出反应,官僚体系愈加庞大而又对新挑战应接不暇。这表明传统体系已经很难在新时代产生效益。作者并未给出有效的变革方法,毕竟,这得是圣贤大哲思想家的才能。近来有感于公司战略变动与底层应对各方面的矛盾冲突,随意谈论点。但我意并不在官僚系统与当今社会的矛盾冲突,而在于官僚体系中的内在矛盾。

所谓“有人的地方就有政治”。人一旦多了,就要形成一定的组织架构,从而为整个组织谋取利益;否则个人行为便是布朗运动,社会也就停滞不前。当组织出现的时候,官僚体系也就随之而来。它不一定是正式的,但却总是存在的。官僚系统作为组织的管理体系是如此的普遍,除了政府组织,企业的管理系统、社会团体的组织系统乃至学校的班级委员会都是官僚系统。

“官僚”一词本意应是中性。考虑到官僚系统是为了实现整个组织的总利益最大化,而官僚系统自身并未将实现组织化之后的利益增量完全据为己有,而是隐性地由整个组织分享,我们甚至可以说“官僚”是略带褒义性的。

那当人们谈论到“官僚”时,为什么总是略带贬义呢?这是因为现实中的官僚系统或作为官僚的个人,并未实现官僚自身的职责——实现组织利益。恰恰相反,更多的时候,我们看到的是作为官僚的个人,将个人或小团体的利益置于整个组织利益之上,不断地牺牲组织的利益,满足个人或小团体的利益。

夸张一点说,我国历史上“分久必合,合久必分”的大势中,其主要内在因素就包括官僚系统的失灵。王朝建立之初,统治者励精图治,社会总利益不断地增加。身处官僚中的人掌握者一定的权力,权力既可以偏向社会利益,也可以偏向个人或小团体利益,而这两者往往是不协调的。

假设有决策 A 和 B ,它们总收益一致。决策 A 产生较大的社会利益和较小的决策者利益;而决策 B 产生较小的社会利益和较大的决策者利益。那么,决策者会选择哪一种决策呢?理想的情况当然是所有的决策都选择较大社会利益,但实际情况并非如此。

为了验证这一问题,我们做极端一点的假设。假设某个决策是决定决策者自身 D 是否要被另外一个人 P 取代,且 P 具有 D 所不具有的相关的行业知识,其能做出的决策与组织利益有益。而现在的问题是,是否聘用 P 是由 D 决定的,且当被取代后,D 将无法获得当前的报酬——既个人利益。类似的假设可以推广到决策 D 的下属的聘用,决策某个政府项目的具体实施。那么这里便形成了一个以 D 为代表的小团体。

再假设,P 获得了另外一个政府位置,最终与 D 平级,并接受 L 的领导。同时,P 和 D 作为利益冲突方,均提出决策选项——将对方开除出官僚系统。我们假设将 P 或 D 开除出官僚系统对社会利益是一致的,它们的区别在于:开除 P 时,D 获利较少,L 获利较多;开除 D 时,P 获利较多,L 获利较少。由于这对社会总利益毫无影响,似乎选择开除 P 也合乎情理。但这里, D 或许只是将可以在官僚系统内分配的利益更多地提供给了高层决策者 L ,因此形成了以 L 为代表的更大的利益团体。

在企业尤其是大型企业中,类似情况也比比皆是。假设一家企业在领域 A 具有垄断地位,但随着技术的发展,领域 A 渐渐地有被领域 B 取代的趋势,而该企业并未涉猎领域 B 。为了生存,这家企业开始缩减在领域 A 的投入,将资源更多地投入到领域 B 中,因为这显然是符合企业自身的利益的。而转型的方式简单粗暴,保留管理层,裁撤领域 A 的底层员工,重新招募领域 B 的专业雇员。假设这两个领域的壁垒是技术层面,而商业层面完全一样,由于中高层管理更偏向商业层面而非技术层面,因此该公司的转型方法也是合理的。那么问题来了,当重新超募雇员时,管理层是不是会把曾经的雇员又都重新招募回来?另一种情况是,这家企业进行温和转型,鼓励针对领域 B 的创新。但由于现有资源被领域 A 的部门把持,大肆投入转型,最终他们要比其他专业部门花费的转型代价要高很多;而更专业的部门由于无法获得足够资源,始终未能有所建树。在这里,各个部门自身就是利益团体,并将部门的利益置于企业利益之上。

另一方面,为了应对社会和行业的变化,政府和企业不断设置新的部门,使得官僚系统不断膨胀。由于维持官僚系统总是要消耗社会资源,而官僚组织中个人或小团体的利益使得裁撤“无效部门”非常困难,最终官僚系统演化成了人民群众口中的“官僚”——过多的不必要的管理层。此刻,整个组织分裂为对立的两部分——管理者和被管理者。管理者拥有决策能力,但他们“部分地”(这里除去管理带来的额外组织收益)依赖被管理者创造的价值;而被管理者没有决策能力,却要忍受“部分的”不理性决策。我们将“理性管理者”定义为总是实现组织利益的管理者。那么绝大数的管理者是不理性的;而被管理者希望所有的管理者都是理性的。有趣的是,当一个被管理者变成管理者时,他往往不再希望管理者是理性的了,因为那样他的个人利益会受到损害。

现代政府体制强调民主,现代企业强调对股东负责。尽管这些系统的最初目的都是,提供一种能将组织利益最大化的自反馈系统,可以在面对新形势时改良自身的组织架构。当官僚系统未能将组织利益最大化时,官僚组织本身就有可能被完全推翻。但无论怎么迭代,最终执行政府管理和企业运作的官僚体系,仍然是追逐个人利益的人。追逐个人利益会促使他们形成小团体并将其利益置于整体之上,进而导致官僚体制的失灵。这不是简单地某次组织起来的官僚系统的问题,这是官僚系统这种控制系统的内在矛盾。

就历史经验而言,官僚系统也有运作良好的时候。彼时或者是有意志力超强的顶层管理者,将官僚系统和组织的利益一体化;或者是特殊历史时期官僚系统自身的利益就代表了组织的利益。但管理者总会更替,历史时期总会逝去,当前官僚系统最终还是会不可避免地走向失灵。这并非是社会有什么新的变化,纯粹只是官僚系统作为一种组织形式是不协调的——官僚的个人利益与官僚系统所服务的组织的总利益是存在矛盾的。

但失灵这个问题,还要看是在哪个层面的失灵。对上文中的小团体而言,他们是成功的,只是大型组织层面是失灵的。假设一个会带来污染的企业,大肆生产带来的污染相当于是社会管理系统的失灵,而对企业自身却在实现自身的利益。国家之间的纵横捭阖是为了国家自身的利益,但于区域利益,全人类的利益又有所不同。而最后,人类的利益会意味着全球生灵的利益,甚至更广阔空间的利益吗。

然而,我们目前并没有什么良好的手段来改善现有官僚体系;充其量只能在其位谋其政,尽量多往高层考虑一点罢了。

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